¿Cómo funciona actualmente el sistema de recursos propios?
A día de hoy, el presupuesto de la UE dispone de cuatro tipos de recursos propios:
- Los derechos de aduana, que se cobran a los operadores económicos y se recaudan en las fronteras exteriores de la UE para su inclusión directa en el presupuesto de la UE. Los Estados miembros retienen el 25 % del importe en concepto de costes de recaudación.
- El impuesto sobre el valor añadido, que se ha simplificado en 2021. Se aplica un tipo uniforme de referencia del 0,3 % a las bases imponibles del impuesto sobre el valor añadido de cada Estado miembro.
- El recurso propio basado en los residuos de envases de plástico que no se reciclan, que constituye la principal novedad de la anterior Decisión sobre recursos propios de 2020. Los Estados miembros aportan 0,80 EUR por kilogramo de residuos de envases de plástico que no reciclan. Se aplica una corrección a los Estados miembros menos prósperos.
- La principal fuente de financiación del presupuesto de la UE sigue siendo el recurso propio basado en la renta nacional bruta (RNB). Cada país contribuye en función de la parte que le corresponde del RNB total de la UE con sus 27 Estados miembros. Algunos Estados miembros se benefician de una reducción bruta. El tipo de referencia se ajusta para financiar la parte del presupuesto que no está cubierta por otras fuentes de ingresos.
Estos cuatro recursos propios representan más del 90 % de los ingresos. Otros recursos serían los impuestos y otras retenciones que se aplican a las retribuciones del personal de la UE, los intereses bancarios, las contribuciones de terceros países a determinados programas, los intereses de demora y las multas.
¿Por qué propone la Comisión nuevos recursos propios?
La pandemia de COVID-19 desencadenó una crisis económica sin precedentes, frente a la que la UE acordó poner en marcha NextGenerationEU, el mayor paquete de estímulo económico jamás financiado con el presupuesto de la UE. A día de hoy, NextGenerationEU despliega más de 800 000 millones EUR a precios corrientes (750 000 millones EUR a precios constantes de 2018) con el fin de financiar acciones específicas de recuperación y resiliencia en un período de tiempo limitado destinadas a impulsar el crecimiento económico e invertir en un futuro más ecológico y digital.
Con la idea de introducir nuevos recursos propios, el 16 de diciembre de 2020, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron acompañar NextGenerationEU de una hoja de ruta. Las tres instituciones acordaron que los «gastos con cargo al presupuesto general de la Unión relacionados con el reembolso del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea no deben dar lugar a una reducción indebida de los gastos de programas o de los instrumentos de inversión del marco financiero plurianual» y que estas colaborarían «para introducir nuevos recursos propios suficientes, con vistas a cubrir el importe correspondiente a los gastos previstos en relación con el reembolso».
¿Cómo se compone el paquete de recursos propios?
La Comisión Europea propone una modificación de la Decisión sobre recursos propios para introducir tres nuevas categorías de recursos propios basados en:
- el mecanismo de ajuste en frontera por carbono;
- el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE), tras su revisión, y
- una parte de los beneficios residuales de las empresas multinacionales más grandes y más rentables que se asignan a los Estados miembros de la UE tras el acuerdo del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20 sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios para hacer frente a los retos fiscales que plantea la digitalización de la economía (Acuerdo sobre el Marco Inclusivo de la OCDE/G-20).
¿Cuántos ingresos aportará el paquete?
La Comisión propone que los nuevos recursos propios se introduzcan gradualmente a partir del 1 de enero de 2023. Una vez que hayan alcanzado velocidad de crucero allá por el período 2026-2030, se calcula que los ingresos para el presupuesto de la UE ascenderán a 17 000 millones EUR al año (a precios constantes de 2018): la finalidad de estos ingresos será reembolsar NextGenerationEU y financiar el Fondo Social para el Clima. Estos cálculos están sujetos a incertidumbres, como las derivadas de la evolución del precio de mercado de los derechos de emisión de carbono y de la necesidad de remachar y aplicar el Pilar Uno del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20.
¿Cómo contribuirán los nuevos recursos propios a reembolsar NextGenerationEU?
Los préstamos a NextGenerationEU se irán reembolsando a lo largo de más de tres décadas hasta el año 2058, por lo que es preciso contar con ingresos suficientes para cubrir las necesidades de reembolso de la Unión, en consonancia con la estructura de financiación y el perfil de reembolso de NextGenerationEU. Unos 15 000 a 16 000 millones EUR a precios corrientes se corresponden con un perfil de reembolso lineal del presupuesto de la Unión para la ayuda no reembolsable conforme a los planes de emisión de NextGenerationEU de la Comisión, incluida la estructura de vencimientos.
Las tres instituciones están de acuerdo en que los nuevos recursos propios han de recaudar lo suficiente como para cubrir el gasto previsto para el reembolso del principal y de los intereses de los empréstitos realizados en el marco del instrumento NextGeneration EU. Sin embargo, los reembolsos se financiarán en última instancia a través del presupuesto general, ya que no existe una «asignación» de recursos propios en consonancia con el principio de universalidad del presupuesto de la UE.
Los nuevos recursos propios podrían permitir el reembolso de préstamos de NextGenerationEU durante el marco financiero plurianual vigente. A tal efecto, la Comisión presenta una propuesta de revisión específica del actual marco financiero plurianual, que permitiría dar cabida al reembolso de préstamos de NextGenerationEU tras la introducción de nuevos recursos propios.
¿No estará proponiendo la Comisión impuestos de la UE con este paquete?
Al modificar la Decisión sobre recursos propios la Comisión no viene a proponer impuestos de la UE. El régimen de comercio de derechos de emisión y el mecanismo de ajuste en frontera por carbono son instrumentos de mercado, de resultas de los cuales también se generan nuevos ingresos para los Estados miembros. Por su parte, el acuerdo para un Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20 pretende abordar el problema de la elusión fiscal y procurar que los beneficios se graven allá donde se desarrolle la actividad económica y se genere el valor. La aplicación de acuerdo internacional se verá apoyada por una futura Directiva de la UE sobre la reasignación de los derechos de imposición en consonancia con los requisitos del mercado único de la UE. Cada uno de estos instrumentos cuenta con bazas que le son propias. La revisión de la Decisión sobre recursos propios tiene por objetivo asignar al presupuesto de la UE una parte de los ingresos generados por estos instrumentos.
¿Cómo recaudará los recursos propios la UE?
Las modalidades de puesta a disposición, así como para el control y la supervisión de los recursos propios, se definirán en diferentes actos jurídicos cuya presentación, por parte de la Comisión, tendrá lugar durante el primer semestre de 2022.
¿Cómo encajan estas propuestas con el paquete Objetivo 55?
Los recursos propios propuestos son coherentes con respecto a Objetivo 55 y, además, lo complementan. Este se compone de varias propuestas legislativas encaminadas a reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % para 2030 con respecto a los niveles 1990.
El fin del comercio de derechos de emisión y del mecanismo de ajuste en frontera por carbono es la consecución de objetivos medioambientales. Conviene, pues, que se asigne una parte de sus ingresos al presupuesto de la UE, ya que se trata de instrumentos paneuropeos basados en objetivos y principios europeos.
Además, el presupuesto de la UE (incluido NextGenerationEU) contribuye en gran medida a financiar la transición hacia una economía climáticamente neutra. Más concretamente, se prevé un nuevo Fondo Social para el Clima que aportará financiación específica para las inversiones en renovación, los nuevos sistemas de calefacción y la refrigeración y la movilidad más limpia. El Fondo Social para el Clima se financiará con el presupuesto de la UE con una dotación financiera de 72 200 millones EUR a precios corrientes (correspondientes a 58 400 millones EUR a precios de 2018) durante el período 2025-2032. La dotación financiera total del Fondo correspondería, en principio, a un importe equivalente a un 25 % de los ingresos que se prevé obtener merced al nuevo régimen de comercio de derechos de emisión para los edificios y el transporte por carretera.
¿Qué implica la propuesta de la Comisión para los Estados miembros?
La propuesta de la Comisión establece un equilibrio adecuado entre las diferentes necesidades y prioridades de los Estados miembros.
Además de preservar la soberanía fiscal de los Estados miembros, no plantea la creación de nuevos tributos: una parte de los ingresos generados por estos instrumentos de la UE va directamente al presupuesto de la Unión.
Al mismo tiempo, el paquete conlleva una componente de equidad gracias a su mecanismo de ajuste de solidaridad. Además, los nuevos recursos propios contribuyen a financiar el Fondo Social para el Clima, para enfrentar las repercusiones sociales de la transición hacia una economía hipocarbónica. Resulta pues indispensable recurrir a nuevas fuentes de ingresos para poder aprobar el paquete global Objetivo 55.
Por último, a largo plazo estos nuevos recursos propios son indispensables para que el presupuesto de la UE pueda financiar prioridades como la investigación y la inversión, el espacio y la migración, más allá de las tradicionales políticas ya en curso.
Recurso propio basado en el régimen de comercio de derechos de emisión
¿Cómo funcionará el recurso propio basado en el régimen de comercio de derechos de emisión?
El régimen de comercio de derechos de emisión es un instrumento paneuropeo que abarca la generación de electricidad y los sectores industriales, así como la aviación en Europa y que genera ingresos para los Estados miembros. Gracias al paquete Objetivo 55 se irá aplicando gradualmente al sector marítimo, mientras que, de aquí a 2026, se irán subastando todos los derechos de emisión de la aviación. Además, la revisión de la Directiva sobre el comercio de derechos de emisión prevé un nuevo régimen al uso que abarcará el transporte por carretera y los edificios.
La Comisión propone que se destine al presupuesto de la UE una parte restringida de los ingresos totales procedentes de la mayoría de las subastas de derechos de emisión y de los derechos de emisión no subastados, ámbito en el que los Estados miembros disponen de cierto margen discrecional.
La Comisión también propone un mecanismo temporal de ajuste de solidaridad para evitar que el efecto en las contribuciones del comercio de derechos de emisión sea excesivamente regresiva para algunos Estados miembros. Este mecanismo limitará en particular la contribución de los Estados miembros de renta baja y con elevadas emisiones de carbono, y garantizará que los Estados miembros con rentas más altas y menores emisiones de carbono abonen lo que les corresponda.
¿Por qué hay que hacer de los ingresos procedentes del comercio de derechos de emisión recursos propios?
El régimen de comercio de derechos de emisión es un instrumento climático paneuropeo que también genera ingresos, por el que se aplicarán las mismas normas a lo largo y ancho de la UE a las instalaciones y aeronaves ya contempladas por el régimen. El carbono está tarificado conforme a un precio único para los sectores contemplados en toda la UE. A la vista de lo anterior, se aplicará en toda la UE el nuevo régimen de comercio de derechos de emisión a la construcción y el transporte por carretera. Procede, por tanto, transferir una parte restringida de los ingresos procedentes del régimen de comercio de derechos de emisión al presupuesto de la UE.
¿Cómo funcionará el mecanismo de ajuste de solidaridad en el caso de los recursos propios del RCDE?
Con el nuevo mecanismo de solidaridad aplicable al recurso propio basado en el RCDE, el porcentaje de contribución de los Estados miembros de rentas más bajas ha de limitarse a una vez y media su participación en la renta nacional bruta (RNB) de la UE. Del mismo modo, para garantizar que todos los Estados miembros contribuyan con la parte que les corresponde, la cuota del recurso propio del RCDE no debe ser desproporcionada en relación con el grado de prosperidad relativa de los Estados miembros.
Recurso propio del mecanismo de ajuste en frontera por carbono
¿Cómo funcionará en la práctica el mecanismo de ajuste en frontera por carbono?
Con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050, y guiada por la ambición de reducir más rápidamente las emisiones europeas de aquí a 2030, en las próximas décadas la UE tendrá que disminuirlas más allá de lo previsto. Para garantizar que el esfuerzo de la UE no se vea frustrado por la fuga de carbono, se establecerá un mecanismo de ajuste en frontera por carbono que sea compatible con Organización Mundial del Comercio (OMC). En una primera fase se aplicará al hierro y el acero, así como al cemento, el aluminio, los fertilizantes y la electricidad.
El mecanismo de ajuste en frontera por carbono garantizará que las importaciones de productos a la UE conlleven un coste por sus emisiones de CO2 que sirva de ajuste con respecto a los productos de la UE actualmente sujetos al régimen de comercio de derechos de emisiones de la Unión. Los importadores tendrán que adquirir una cantidad suficiente de certificados para cubrir las emisiones implícitas de las mercancías que importen. Ello conlleva tarificar las mercancías importadas como si se hubieran producido en la UE. En caso de que dichas mercancías hayan abonado en origen un importe determinado por el carbono, este se deducirá para evitar un cobro por partida doble. El mecanismo en cuestión sirve para promover la ecologización de la industria de los países que no pertenecen a la UE, animándolos a introducir medidas de tarificación del carbono, y garantiza la equidad para las empresas de la UE.
El 75 % de los ingresos procedentes de la venta de estos certificados se encaminará al presupuesto de la UE, y el cuarto restante irá a parar a las arcas de los Estados miembros. Tras el período transitorio de 2023 a 2025 el mecanismo empezará a generar ingresos.
¿Por qué hacer de los ingresos procedentes del mecanismo de ajuste en frontera por carbono un recurso propio?
El ajuste en frontera por carbono, mecanismo compatible con la OMC, sirve para hacer frente al riesgo de fuga de carbono y viene en apoyo de la mayor de la UE a la hora de mitigar los efectos del cambio climático.
Debido a la naturaleza paneuropea de este instrumento, conviene que los ingresos correspondientes vayan a parar al presupuesto de la UE como recurso propio.
Recurso propio basado en los beneficios reasignados de las empresas multinacionales muy grandes
¿Cómo funcionará el recurso propio basado en el Pilar Uno del Marco Inclusivo de la OCDE y el G-20?
El acuerdo sobre el Pilar Uno de la OCDE/G-20 prevé una reasignación de los beneficios de las empresas multinacionales activas en distintos sectores con un volumen de negocios mundial consolidado de al menos 20 000 millones EUR y un margen de beneficio antes de impuestos superior al 10 %, con las jurisdicciones de los mercados en las que se acaben empleando o consumiendo los bienes o servicios como criterio rector. Los Estados miembros aportarán una contribución proporcional a los beneficios imponibles reasignados.
Aunque aún quedan cabos por atar en lo que a la aplicación del Pilar Uno de la reforma internacional de la fiscalidad de las sociedades respecta, la propuesta relativa a los recursos propios de 22 de diciembre de 2021 da fé del compromiso de la Comisión con la aplicación eficaz y diligente del acuerdo OCDE/G-20. El que sirva de base para un recurso propio de la UE puede ser una contribución más al reembolso de NextGenerationEU.
Para 2022 la Comisión se ha comprometido a presentar una propuesta de Directiva por la que este acuerdo se aplique en consonancia con la normativa del mercado único. Una vez que la presente Directiva se transponga a los distintos ordenamientos jurídicos de la UE, el recurso propio entrará en vigor siempre y cuando los socios del resto del mundo ratifiquen y apliquen en la práctica las correspondientes reformas fiscales.
Revisión del marco financiero plurianual
¿Y por qué propone la Comisión modificar el Reglamento MFP 2021-27?
La Comisión propone una revisión específica del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027, para:
- aumentar los límites máximos del marco financiero plurianual para los años 2025, 2026 y 2027 a raíz de la propuesta del Fondo Social para el Clima de julio de 2021 en el contexto del paquete Objetivo 55;
- Introducir un ajuste automático de los límites máximos del marco financiero plurianual partiendo de los nuevos recursos propios devengados efectivamente para el presupuesto de la UE, lo que permitiría iniciar el reembolso de los empréstitos de NextGenerationEU a partir de 2024.
¿Por qué propone la Comisión aumentar los límites máximos del MFP en el caso del Fondo Social para el Clima?
El pasado 14 de julio la Comisión propuso el lanzamiento del Fondo Social para el Clima, que es un nuevo instrumento financiero para el período 2025-2032 dotado globalmente con 72 200 millones EUR a precios corrientes, de los que 23 700 millones EUR (a precios corrientes) corresponden al período 2025-2027.
Para poder financiar los gastos correspondientes al nuevo Fondo es preciso elevar los límites máximos de gasto del MFP 2021-2027 (expresados a precios de 2018) correspondientes a los años 2025, 2026 y 2027. De ahí que se proponga aumentar esos límites máximos en 20 900 millones EUR (a precios de 2018), alza que concuerda con la propuesta de dotación del pasado mes de julio por un valor de 23 700 millones EUR a precios corrientes.
Como el Fondo está destinado a aliviar las repercusiones que para los hogares vulnerables, las microempresas y los usuarios del transporte puede tener extender el comercio de derechos de emisión a los edificios y el transporte por carretera, se adelanta la consignación del Fondo a 2025 a fin de que los Estados miembros se adelanten a los efectos de dicha extensión.
En el caso del período que va de 2025 a 2032, el Fondo se financiará con ingresos generales con cargo al presupuesto de la Unión, que, tal y como prevé la enmienda a la Decisión sobre los recursos propios, incorporará a partir de 2026 los ingresos procedentes del comercio de derechos de emisión de los edificios y el transporte por carretera.
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